《民族区域自治法》是西藏发展的强大动力

——原全国人大常委会副委员长热地答中国民族报记者问

2014-06-01
 

　　　记者：《民族区域自治法》颁布时，您在西藏任职。您了解该法出台前后的背景吗？当时西藏方面对《民族区域自治法》是什么反应？该法颁布初期是如何贯彻执行的？

　　热地：1984年5月31日，第六届全国人民代表大会第二次会议通过了《民族区域自治法》，10月1日起施行。这是我国法律体系中地位仅次于最高法《宪法》的基本法之一，是关于我国民族事务的基本准则，对早已纳入《宪法》的我们国家的基本政治制度之一的民族区域自治制度作了详细规定。

　　《民族区域自治法》的颁布不是偶然的，具有历史的必然性。一个国家实行什么样的政治制度，要与一国的国情相适应。我们党最终选择以民族区域自治方式解决我国民族问题，并推进民族区域自治制度法律化，经过了漫长的探索、实践历程。民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方设立自治机关，行使自治权，实行区域自治。这是根据我国的历史发展、文化特点、民族关系和民族分布等具体情况作出的制度安排，是适合中国国情和社会进步要求的选择，完全符合各族人民的共同利益和发展要求，具有强大的生命力。民族区域自治制度作为我国处理和解决民族问题的一项基本政治制度，创造了世界上成功解决民族问题的光辉典范。

　　《民族区域自治法》是实施这一制度的基本法律，是我国民族工作法制化、规范化的重要保障。早在新民主主义革命时期，中国共产党就提出了民族区域自治的主张。1947年，在中国共产党的领导下，已经解放的中国蒙古族聚居地区建立了中国第一个省级民族自治地方内蒙古自治区。1949年，中华人民共和国成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一次会议，通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》列有民族政策专章，明确规定：“中华人民共和国境内各民族一律平等。各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。”1952年2月，政务院通过《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，经中央人民政府委员会批准实施。同时，从中央到地方，各级人民政府都设立了民族事务委员会，管理民族事务。1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了我国第一部《宪法》，对民族区域自治制度作了规定，国家在少数民族聚居的地方全面推行民族区域自治。

　　后来十年“文革”中，“民族问题的实质是阶级问题”的错误论断大行其道，把民族地区出现的问题都说成是阶级问题，造成了阶级斗争扩大化的严重错误，伤害了许多少数民族干部和群众。党的十一届三中全会重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，实现了建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。随后，实现了对包括民族工作在内的各个领域的拨乱反正，在总结过去工作的经验和教训中，我们党进一步加深了对民主法制建设重要性的认识。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了建国以来的第四部《宪法》，再次重申了民族区域自治制度的法律地位。正是在这样的背景下，1984年《民族区域自治法》颁布实施并于2001年进行了修订。2005年，国务院颁布了《实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》，进一步推动了《民族区域自治法》全面深入地贯彻执行。

　　西藏1951年和平解放，1959年开始民主改革，1965年9月成立了西藏自治区，是全国最晚成立的省级自治区。这是因为西藏极为特殊的历史原因和社会背景。西藏自治区是在最反动、最黑暗、最落后、最野蛮、最残酷的封建农奴制废墟上建立起来的，被奴役、被压迫的各族人民翻身解放、当家作主、扬眉吐气，这在西藏历史上具有划时代的重大意义。但在“文革”中，同全国一样，西藏的民主法制也遭受了严重的破坏。党的十一届三中全会后，民族区域自治在西藏进入全面恢复和发展的新时期。1989年中共中央召开的专门研究西藏工作的政治局常委会议，强调西藏工作必须紧紧围绕发展经济和稳定局势两件大事进行，要按照《宪法》和《民族区域自治法》的规定，进一步完善民族区域自治制度，实现了新时期西藏工作的历史性转折。

　　《民族区域自治法》颁布实施后，西藏各族人民欢欣鼓舞，积极拥护，掀起了认真学习宣传、贯彻落实的高潮。当时，西藏自治区主要从坚持和完善各级人民代表大会制度，加强法制观念，加大地方立法、监督工作力度，大力培养民族干部等几方面贯彻落实《民族区域自治法》。

　　《宪法》规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”《民族区域自治法》规定，自治机关“行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、法规”。因此，在西藏自治区，贯彻落实《民族区域自治法》的首要任务就是完善西藏各级人民代表大会制度。

　　1983年4月，在完成县级直接选举的基础上，召开了西藏自治区第四届人民代表大会第一次会议。以藏族为主体的少数民族代表占自治区人大代表总数的82%以上，选举了自治区人大常委会主任和人民政府主席，均由藏族公民担任。在选出的自治区第四届人民代表大会常务委员会委员中，藏族和其他少数民族占绝大多数。根据《宪法》、《民族区域自治法》赋予的权力，自治区人大及其常委会开展了地方立法工作，定期审议政府工作和法院、检察院工作报告，审查财政预决算、不定期地听取专题工作报告、受理申诉案件、处理人民来信来访等，监督法律实施情况，监督政府和法院、检察院的工作;行使决定权和人事任免权;对自治区重大事件作出决定或决议。

　　回首颁布实施30年来，《民族区域自治法》在维护国家统一和民族团结，保障少数民族的各项合法权益，保证我国的民族工作依法开展，促进民族地区经济社会发展，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，培养壮大少数民族干部和各类人才，推进社会主义民族法制建设等方面发挥了极其重要的作用，为实现民族地区的“共同团结进步，共同繁荣发展”提供了坚强的法律保障。30年来，在党中央的亲切关怀下，在各兄弟省市的大力支援下，在《民族区域自治法》的法律保障和规范下，各族人民以主人翁姿态参与管理国家事务、自主管理民族地方事务，五大自治区和其他民族自治地方的政治、经济、社会、文化和各族人民的生产生活条件都发生了翻天覆地的变化。

　　就西藏而言，从实行民主改革、成立自治区以来，实现了从黑暗走向光明、从落后走向进步、从贫穷走向富裕、从专制走向民主、从封闭走向开放的伟大转变。

　　民主改革以来，西藏在经济制度、经济结构和经济总量上均实现了重大飞跃，彻底告别了封闭的庄园制自然经济。国民生产总值从1965年的3.27亿元增长到2013年的802亿元;农牧民群众从过去的几乎一无所有到2013年人均纯收入达6520元;现代工业从无到有，建立起包括20多个门类、富有西藏地方特色的现代工业体系。现代能源、机械、建材、化工、制药、旅游、邮电、食品加工等在旧西藏闻所未闻的新兴产业迅猛发展。

　　基础设施建设日新月异。现代交通、能源、通讯网络，彻底改变了旧西藏交通不便、信息闭塞的落后状态。青藏铁路建成通车，县县通公路目标的实现，已经形成了以公路运输为主，航空、铁路、管道运输协调发展的综合交通运输体系，极大地改善了农牧民群众的出行条件。电力事业飞速发展，青藏直流输变电等一批重要工程的竣工，再加上小水电和太阳能光伏电站建设的推进，西藏已经实现了100%的户户通电，通讯事业飞速发展，有线电话、手机早已走入农牧民家庭，广播电视人口覆盖率均达95%以上。

　　民生不断改善。西藏自治区大力实施的农牧民安居工程，已经覆盖全区46万多户，230万农牧民群众。自治区还大力推行“水、电、路、气、讯、邮政、广播电视、优美环境”八到农家工程，广大农牧区的环境卫生、生产生活条件得到了极大改善。教育、文化、医疗卫生、社会保障等各项事业也都实现了前所未有的进步和跨越，城镇保障房建设、拉萨市供暖、完善社保、免费体检、教育三包、大学生全就业等等，都是实实在在的民生工程……

　　总之，当前一个政通人和、百业俱兴、经济发展、社会和谐、局势稳定、民族团结、边防巩固、人民安居乐业的社会主义新西藏，已经呈现在世人面前。实践证明，西藏各族人民在中国共产党领导下选择和实行民族区域自治，是西藏社会发展进步的必然，符合西藏各族人民的根本利益，顺应了人类社会的发展规律和时代进步潮流，具有无比的优越性和强大的生命力。

　　记者：请谈谈您在西藏自治区人大和全国人大常委会任职时，当时西藏人大和全国人大推动《民族区域自治法》的贯彻和督查情况。

　　热地：1979年8月，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于县级以上人民代表大会设立常务委员会的规定，西藏自治区三届人大二次会议选举产生了第三届西藏自治区人大常委会，这是我国第一个建立的省级人大常委会。阿沛老任区人大常委会主任，我是党组书记、副主任(主持常委会日常工作)，一直到1983年。后来，我在1993年1月在自治区六届人大一次会议上当选人大常委会主任，连续担任了六、七、八届自治区人大常委会主任。2003年3月在十届全国人大一次会议上当选全国人大常委会副委员长，直到2008年3月。

　　《民族区域自治法》颁布实施30年来，西藏自治区人大及其常委会作为地方国家权力机关和民族区域自治机关，在推动《民族区域自治法》贯彻实施中做了大量卓有成效的工作。

　　一是认真学习宣传、贯彻落实《民族区域自治法》，统一思想、提高认识。自治区采取一系列重要措施，认真学习、深刻领会、大力宣传《民族区域自治法》对于保障少数民族群众依法行使民主权利，充分调动少数民族建设社会主义和谐社会的积极性、主动性和创造性等方面所具有的重大意义。各族干部群众进一步认识到，《民族区域自治法》颁布实施，完善了我国的民族区域自治制度，保障了包括藏族在内的各少数民族的自治权利，促进了少数民族参与国家事务管理和自主地管理本民族内部事务，加快了少数民族地区的经济社会发展，促进了各民族大团结的不断巩固，中华民族凝聚力和向心力不断增强。

　　二是认真行使民族区域自治地方立法权。按照《民族区域自治法》的规定，截至目前，共制定或批准了280余件地方性法规和具有法规性质的决议、决定，内容涉及政治、经济、文化、教育等各个方面。其中，西藏自治区人大常委会审议通过的第一部地方性法规是《西藏自治区公路路产保护奖惩办法》。作出的《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》、《西藏自治区环境保护条例》、《关于严厉打击“赔命金”违法犯罪行为的决定》等等，对于维护西藏局势稳定、促进经济社会健康发展、确保西藏各族人民的合法权益等方面提供了重要的法律保障。

　　这其中要特别指出的是，长期以来，在以美国为首的西方反华势力支持怂恿下，达赖分裂主义集团不断变换各种手法对我进行渗透、干扰和破坏，妄图把西藏从祖国分裂出去。西藏作为反分裂斗争的前沿阵地，面对尖锐复杂的反分裂斗争形势和不断出现的骚乱闹事及严重暴力犯罪事件，西藏自治区人大及其常委会先后制定了一系列重要决定、决议，在西藏的反分裂斗争和维护社会稳定中，发挥了重要作用。

　　1、针对1987年9月27日拉萨开始出现的大规模骚乱闹事，西藏自治区人大常委会于1988年1月23日作出了《关于维护祖国统一、加强民族团结、反对分裂活动的决定》。

　　2、针对1987年至1989年拉萨不断出现最后演变为打、砸、抢、烧、杀的骚乱闹事的示威游行，西藏自治区人大常委会于1990年5月15日通过了《西藏自治区实施<中华人民共和国集会游行示威法>办法》。

　　3、针对1995年5月14日，达赖违背宗教仪轨和历史定制，在境外擅自宣布所谓班禅转世灵童的恶劣行径，西藏自治区人大于1995年5月25日作出了《关于坚决反对达赖擅自宣布班禅转世灵童的不法行为的决定》，明确指出达赖这样做完全是非法的、无效的，戳穿了达赖分裂主义集团不可告人的目的，维护了宗教仪轨和历史定制，维护了中央政府在大活佛转世问题上的绝对权威。

　　4、2008年拉萨“3·14”事件之后，西藏自治区人大常委会于2008年3月29日作出了《关于强烈谴责达赖集团策划煽动极少数分裂主义分子打砸抢烧的罪恶行径，坚决维护祖国统一、反对分裂破坏活动，促进社会和谐稳定的决议》。

　　5、2009年是西藏实行民主改革50周年。1959年3月10日，西藏上层反动集团为了维持政教合一的封建农奴制“永远不改”，在帝国主义的支持和怂恿下，发动了全面武装叛乱。3月17日，十四世达赖及其追随者叛逃国外。3月28日，周恩来总理签署国务院令，宣布解散西藏地方政府，由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府职权，领导西藏各族人民一边平叛，一边进行民主改革，废除政教合一的封建农奴制，西藏百万农奴和奴隶从此翻身解放，当家作主，获得了新生。为了教育后代、不忘过去，牢记历史、展望未来，应西藏广大翻身农奴和各族各界人士一致强烈要求，经中央批准，西藏自治区人大于2009年1月19日通过了《关于设立西藏百万农奴解放纪念日的决定》，将每年的3月28日设为西藏百万农奴解放纪念日，以此隆重纪念和永远铭记这个百万农奴获得解放、获得新生的伟大日子。

　　《民族区域自治法》第二十条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。”据此，西藏自治区人大制定了符合西藏实际情况的《西藏自治区实行<中华人民共和国婚姻法>的变通规定》、《西藏自治区实施<中华人民共和国收养法>的变通规定》、报经中央批准对《选举法》进行了变通执行，等等。

　　三是通过执法检查和专题调研促进《民族区域自治法》的贯彻实施。全国人大常委会及西藏自治区人大常委会多次组织对《民族区域自治法》的贯彻实施情况进行执法检查，对民族地区经济社会发展、维护和谐稳定等进行专题调研，促进一些问题和困难的解决，切实保障少数民族的民主政治权利，推进民族地区经济社会发展。

　　这里举一个例子。通过调研发现，我国56个民族中，有22个人口在10万以下的少数民族。这些人口较少民族大多处在边远、贫困地区，经济社会发展水平比较落后。2004年11月，时任中共中央总书记胡锦涛同志作出重要批示，要求制定扶持人口较少民族的具体规划和政策措施，加大支持力度，帮助22个人口较少民族加快发展。之后，国家民委会同中央有关部门，专门制定了针对扶持人口较少民族的发展规划。通过这些年的帮助和扶持，人口较少民族地区的经济社会发展最快、变化最大。比如，门巴族、珞巴族这两个民族在全国来讲是西藏独有的。过去，门巴族、珞巴族的生产生活条件极端落后，刀耕火种，衣不遮体，住茅草房，以打猎为生，道路交通非常闭塞，生活极端贫困，更谈不上教育、卫生了。在党和政府的亲切关怀下，门巴族、珞巴族人民的生产生活条件现在是大不一样了，住房、道路、交通、通讯、电力、饮水以及看病、上学等问题，都一一得到了解决。门巴族、珞巴族群众的生产条件得到了很大改善，生活水平得到了很大提高。

　　再比如说，西藏自治区人大通过调研、监督、检查，促进了西藏自治区政府作出全面禁采沙金的决定。藏北草原高寒缺氧，生态脆弱，经过多少万年积累才形成的草场，是藏北牧民群众赖以生存的基础和根本。从上世纪90年代开始，有些人为了采挖沙金，在藏北草原到处乱采滥挖，严重毁坏草场，严重破坏了生态环境，牧民群众对此反映十分强烈。我听到这个情况后，马上就给时任那曲地委书记的杨骏同志说，这个问题要引起高度重视，立即到实地调查了解情况，禁止乱采滥挖。杨骏同志亲自到现场实地调查了解，并拍摄了录像和照片，事实确实相当惊人。随后，自治区人大、政府也先后派出了调查组了解情况。调查回来的情况是，采挖沙金确实给藏北草原造成了巨大的生态破坏，严重影响了当地牧民群众的生产生活。后来，自治区政府下大决心于2006年1月1日全面禁采沙金。

　　可以说，《民族区域自治法》实施以来，我国少数民族平等参与国家事务管理、自主管理本民族内部事务的权利得到实现，少数民族的风俗习惯、语言文字和宗教信仰得到尊重，平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系不断巩固与发展，民族地区的经济发展明显加快，基础设施普遍改善，生态、环境建设得到重视，教育、文化、卫生等社会事业取得了长足进步。

　　记者：您认为《民族区域自治法》还有哪些需要完善的地方？

　　热地：经过几十年的不懈努力，2012年11月党的十八大宣布，中国特色社会主义法律体系基本形成，社会主义法制国家建设成绩显著。作为基本法之一的《民族区域自治法》在这个法律体系中无疑占有重要的地位。

　　《民族区域自治法》为我们党的民族工作提供了法律保障，是推进中国特色社会主义民族事业，促进我国各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的强大动力，在中华民族伟大复兴的事业中，在全国人民实现“中国梦”的奋斗历程中，具有强大的生命力和号召力。我们要牢牢坚持和不断发展完善民族区域自治制度，认真贯彻落实《民族区域自治法》，推动少数民族聚居地方沿着中国特色社会主义道路不断前进。

　　同时应该看到，实践发展永无止境，认识真理永无止境，理论创新永无止境，坚持和完善民族区域自治制度是一项长期的历史任务，绝不是一朝一夕的事情。随着国际国内大环境的不断变化，社会的不断发展，中国特色社会主义事业的不断推进，我国的民族工作将会面临新情况，出现新问题，在坚持《民族区域自治法》的同时，存在一个不断进行完善的问题。2001年，根据实际需要，第九届全国人大常委会第二十次会议对《民族区域自治法》进行了多处修订，由原来的67条增至74条。今后，根据我国民族工作新情况，民族地区的新发展，它肯定还将不断得到修改完善。

　　一是不断提高思想认识。民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一，《民族区域自治法》是《宪法》中有关实行民族区域自治内容的具体化。全面正确地贯彻执行《民族区域自治法》具有最深刻的全局性，在这一点上要不断提高认识。要防止把《民族区域自治法》的贯彻落实，片面地看成只是民族自治地方的事、少数民族的事、民族工作部门的事;各地区、各部门要进一步增强贯彻执行《民族区域自治法》的主动性和自觉性。

　　二是制定配套法规。目前，配套法规建设仍然滞后，与《民族区域自治法》相配套的一些部门规章和地方性法规没有出台，影响了《民族区域自治法》的贯彻落实。有关部门和地区要引起高度重视，尽快研究、制定和出台与《民族区域自治法》相配套的部门规章和地方性法规。

　　三是不断加强监督落实。切实加强对《民族区域自治法》贯彻落实情况的监督检查，进一步督促《民族区域自治法》的全面贯彻落实。

　　四是进一步加快民族地区经济社会发展。实行民族区域自治以来，总的来看，各少数民族地区经济社会发展都发生了翻天覆地的变化，取得了令世人瞩目的巨大成就。但另一方面，从全国来看，少数民族地区的发展建设还比较滞后，发展不平衡的问题还比较明显。再从少数民族地区内部来看，也存在着城乡发展不平衡、地区发展不平衡、贫富差距不断拉大等问题。这方面一定要引起高度重视，采取有针对性的政策、措施，努力加以弥补和解决。

　　五是进一步深入开展反分裂斗争。我们必须要深刻地认识到，只要以美国为首的西方反华势力存在一天，只要达赖分裂主义集团存在一天，他们的分裂破坏活动就一刻不会停止，我们同西方反华势力和达赖分裂主义集团的斗争也一刻不会停止，这场斗争是长期的、尖锐的、复杂的。反分裂斗争这根弦要始终绷得紧紧的，任何时候都不能放松。要继续深刻理解、牢牢把握中央第五次西藏工作座谈会关于西藏社会“主要矛盾和特殊矛盾”的定位，进一步统一思想、提高警惕，牢牢掌握反分裂斗争主动权，采取包括法律武器在内的一切强有力措施，坚决反对和打击任何形式的分裂破坏活动。建议针对反分裂斗争的新形势、新特点、新动向，不断加强调研、分析和研判，继续提供更强大的法律保障和更有力的法律武器。